En los últimos meses se ha discutido el hecho de que la economía mexicana se está petrolizando. El proceso hasta ahora ha sido discutido en términos generales, equiparando el desarrollo reciente de esa economía, con el observado en algunos países exportadores de petróleo, como Venezuela o Arabia Saudita. Tales análisis se abstraen del grado de desarrollo alcanzado por México en las décadas recientes, y de la interrelación entre el aparato productivo existente con la reciente expansión de la industria petrolera. Tratando de considerar estos elementos, a continuación hacemos algunas consideraciones sobre el problema.
EL PETRÓLEO EN EL DESARROLLO RECIENTE DE LA ECONOMÍA
El petróleo ha estado asociado íntimamente al proceso de desarrollo de la economía mexicana. Sin embargo, su relación no ha sido una constante sino que esta industria ha tenido una evolución desigual que a principios de los años setenta se planteaba como una limitante al proceso productivo. La supeditación del desarrollo de la industria petrolera a conceptos de índole financiera, hizo que de 1938 a 1970 se descuidaran las tareas de exploración (3), pese a que la demanda de productos petroleros crecía regida por el auge industrializador; el descuido dio como resultado que la relación de producción y de reservas probadas pasara de 28 en 1938 a sólo 18 en 1970. México se colocaba así en una perspectiva de creciente dependencia respecto al exterior, para poder satisfacer los requerimientos del desarrollo industrial. Por lo demás, no sólo la exploración, sino también la refinación se había rezagado frente al dinámico desarrollo de la industria y en tanto el consumo interno de productos petrolíferos aumentaba a una tasa de 5.6% en el período 1938-1970, la producción se expandía sólo a 5.3%, por lo que se había tenido que recurrir a un creciente nivel de importaciones incrementadas durante este período a una tasa media anual de 7.6%. La situación se torno aún más crítica cuando en 1971 hubo necesidad de iniciar importaciones masivas de crudo. Entonces el Estado decidió revertir las tendencias históricas mediante un esfuerzo para lograr la autosuficiencia energética, decisión que se vio reforzada con la aparición de la crisis de energía a escala mundial.
De lo anterior puede derivarse que una característica del nuevo auge petrolero mexicano es que se origina en un requerimiento del desarrollo industrial, a diferencia de países donde el desarrollo industrial es un subproducto del auge petrolero. Este es un primer aspecto fundamental.
EL PETRÓLEO Y LAS FINANZAS PÚBLICAS
Una vez erigido como prioridad el desarrollo de la industria petrolera, su primer ámbito de influencia es el presupuesto público. De partida, la puesta en marcha del proyecto petrolero incide en las asignaciones presupuestales, y queda sujeto a sus inevitables rigideces y limitaciones. El primer efecto de este condicionamiento es el que podemos llamar de sustitución: dotar de mayores recursos a un sector, obliga a quitarlos a otros sectores. En México el aumento del gasto en petróleo tuvo un efecto negativo sobre el sector de transportes y comunicaciones, cuya participación en el total pasó de 12.0% a 6.5% entre 1971 y 1979.
El segundo efecto se refiere a la dinámica Presupuestal; el gasto de PEMEX fue ocupando una creciente proporción de los aumentos del gasto total y de ser sólo 10.7% en 1971-1973, pasó a 16.3% en 1974-1976, para colocarse en 24.3% en 1977-1979. La proporción es mucho más elevada en el caso de los gastos de capital en donde PEMEX absorbió el 42.8% del incremento en el período 1977-1979.
El presupuesto de egresos adquirió pues un creciente carácter petrolero entre 1971 y 1979, en especial en el período 1977-1979. Conviene señalar que en principio es la puesta en marcha del proyecto lo que explica la aparente petrolización del presupuesto, y que su maduración, pese a los costos sin menoscabo de requerimientos considerables de su mantenimiento, implicará recursos y proporciones bastante menores a las del arranque. El efecto petrolizador puede ser entonces temporal, y una vez alcanzada la meta de 2’750,000 barriles diarios se podrían empezar a liberar recursos presupuestales para otras actividades.
La influencia del petróleo ha tenido un carácter diferente. En lo que se refiere a los ingresos públicos, durante las primeras fases de desarrollo del proyecto petrolero no hubo incrementos considerables en la producción -ya que básicamente las tareas fueron exploratorias- y por ende tampoco se incrementaron los ingresos petroleros. Por ello el creciente gasto no encontró contraparte, ahondándose con ello la crisis fiscal del Estado (de 1971 a 1977, el déficit de PEMEX representó el 11.0% del déficit total del sector público). A finales de los setenta empezaron a dejarse sentir los efectos de los ingresos petroleros, que contribuyeron desde luego a fortalecer las finanzas públicas (en el período 1977-1979 del incremento de los ingresos totales del sector público, el 28.7% provenía de PEMEX).
De esta forma, el efecto petrolizante en los ingresos públicos es más reciente, pero a diferencia del gasto pudiera ser permanente, lo cual sin duda tenderá a dotar de mayor flexibilidad a las finanzas estatales.
EL PETRÓLEO Y LAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS
Al analizar el proceso productivo en su evolución reciente se observa que el mayor peso de la rama petrolera y petroquímica se da en el período debajo del ciclo, tendiendo a ser menor en la recuperación.
De esta forma la presencia de este subsector moldea al ciclo, haciendo más suave la baja y vigorizando la recuperación.
En el período 1971-1973, el sector petrolero y petroquímico absorbió el 3.3% del incremento del PIB total, elevándose esta proporción a 13.8% en la fase de baja del ciclo en 1974-1976, y disminuyendo a 11.5% en 1977-1979.
Participación del sector público en el incremento de la producción (%)
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1971-1973
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1974-1976
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1977-1979
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En el incremento del
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VBP (1) Total
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3.0
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10.0
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9.8
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En el incremento del
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VBP (1) Industrial
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5.1
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18.2
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15.5
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En el incremento del
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PIB (2) Total 3.3
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13.8
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11.5
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En el incremento del
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PIB (2) Industrial
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7.7
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29.1
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22.9
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(1) VBP valor bruto de la producción
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(2) PIB producto interno bruto
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FUENTE: Banco de México, S. A.-Información Económica. -
Producto Interno Bruto y Gasto.- Cuaderno 1970-1979, México,
1980, Págs. 39-42.
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Para poder situar adecuadamente esta creciente participación del sector petrolero y petroquímico en la expansión de la producción deben considerarse los efectos multiplicadores que esta rama ha generado en el resto de la economía. Para un país como México, esto es lo que cobra mayor importancia, debido a que una expansión sostenida de la industria petrolera podría contribuir a una mayor integración industrial. Utilizando la información de la matriz de insumo producto de 1970, se observa que los mayores efectos multiplicadores en el caso de una expansión de esta industria, serían sobre las industrias básicas del hierro y del acero, y en la de maquinaria y equipo no eléctrico. No obstante, estas relaciones son estáticas y su conservación hubiera requerido de un estricto proceso de planificación. Pero el desarrollo del proyecto petrolero fue precipitado, no obedeció a un esquema de planificación que permitiera la expansión oportuna de las ramas industriales para abastecerlo- la prisa originó fugas en los efectos multiplicadores y aumentó el coeficiente de importación. Porque los insumos fundamentales hubo que traerlos de fuera. Sin embargo, se logró -aunque a destiempo- que se iniciaran algunos proyectos en las industrias antes señaladas, lo que les permitió a estas ramas crecer a una tasa media anual de 8.4% en el período 1971-1979, frente al 6.5% de la industria manufacturera en su conjunto. Así, se puede pensar que el petróleo ha inducido un mayor grado de encadenamiento hacia atrás, el cual hubiera sido más elevado de haberse dado un proceso de planificación riguroso.
El desarrollo petrolero ha tenido también efectos de diversificación industrial en especial a través de la industria petroquímica, en proyectos de la rama de fertilizantes y en la de resinas sintéticas, plásticos y fibras artificiales.
Un último efecto sobre el aparato productivo ha sido a través de la relación de precios de la industria petrolera y los del resto de la economía. Tal relación se ha mantenido favorable al resto de la economía ya que es fundamentalmente una transferencia de recursos por medio de bajos precios, lo cual ha inducido la realización de algunos proyectos industriales, pero también ha fomentado el consumismo (el consumo por habitante de gasolinas creció a una tasa media de 4.0% en el período 1971-1979, en tanto el producto interno bruto por habitante se expandió sólo 2.3%, es decir el consumo creció 1.7 veces más que el producto). La relación de precios de la industria con índice general fue de 1.368 para el período 1971-1979. Si se ajusta el volumen de ventas internas por esta relación, la transferencia vía precio del sector petrolero al resto de la economía en 1971-1979 ascendió a 123,738.3 millones de pesos.
Transferencia vía precio del sector petrolero al resto de la economía.
1971-1979.
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1. Ventas internas totales (millones de pesos)
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336,373.3
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2. Indice de Precios del PIB
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320.9
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(Base 1960 100.0)
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3. Indice de Precios del PIB
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234.6
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Petróleo (Base 1960-100.0)
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4. Relación del Indice de Precios
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1,368
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del Petróleo al Indice General
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5. Ventas Internas Ajustadas
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460,111.6
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(1X4) (millones de, pesos)
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6. Transferencia vía precio
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123,738.3
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(millones de pesos) (5-1)
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FUENTE: SPP.- PEMEX. La Industria Petrolera en México. – México, 1980, pág. 252.- Banco de México, S.A, Producto Interno Bruto y Gasto.- Cuaderno 1970-1979, México 1980, págs. 60-61.
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De esta forma se puede decir que en lo que se refiere a las actividades productivas, el petróleo no se ha limitado a moldear al ciclo, sino que ha tenido efectos de integración, diversificación y transferencia, y que debido a la falta de un esquema de planificación no se lograron mayores efectos multiplicadores del auge petrolero, que desvió gran parte de sus efectos positivos hacia el exterior.
4. EL PETRÓLEO Y EL SECTOR EXTERNO
El petróleo se ha convertido en un mecanismo que permite superar la continua limitante externa del desarrollo de México. De aquí que la discusión sobre este particular requiere abordar dos áreas: el “impacto directo” sobre la balanza comercial (4), y sus efectos sobre la disponibilidad de divisas del país.
Balanza comercial
(Millones de dólares)
La dinámica de las exportaciones petroleras responde a dos efectos; por una parte, hay un creciente volumen de exportación de crudo (en 1974 era sólo de 16 mil barriles diarios, pero en septiembre de 1979 alcanzaba los 809 mil barriles diarios); por el otro, un continuo crecimiento en los precios internacionales del petróleo. La combinación de ambos efectos ha permitido que los ingresos mensuales pasen de 5.2 millones de dólares en 1974 a 754 millones en septiembre de 1979. Frente a esta alza en las exportaciones petroleras, se registra una baja en términos absolutos de las exportaciones no petroleras, tendencia que se explica entre otros factores por la recesión internacional, un mayor proteccionismo por parte de los principales socios comerciales de México; pérdida en la competitividad de los productos mexicanos, y una mayor absorción por parte del mercado interno. Estas dos tendencias han dado como resultado una mayor participación del petróleo en los ingresos por exportación, pasando de 23.3% en 1977, a 67.0% en lo que va de 1980. De preservarse estas tendencias el país podría enfrentar la monoexportación con todos los riesgos que ello implica.
Por lo que hace a las importaciones, en algunos foros se ha señalado que la expansión de la industria petrolera es la que ha provocado una elevación del coeficiente de importación de la economía. En efecto, los mayores ingresos de dólares producto del petróleo combinados con un proceso de liberación del comercio han dado como consecuencia una elevación en el coeficiente de importación de la economía que pasó de 0.062 en 1971 a 0.100 en 1979 (la elasticidad producto de las importaciones de mercancías en este período fue de 1.4).
Aquí entramos a otro problema: el de la disponibilidad de divisas derivadas del petróleo. La balanza comercial de PEMEX refleja sólo el “impacto directo” de las operaciones propias de la industria petrolera. Sin embargo, para obtener el efecto neto de la aportación de PEMEX es necesario agregar la disponibilidad de recursos financieros que la empresa obtiene en los mercados internacionales, y restar a esto los pagos que hace al exterior, es decir, el endeudamiento neto de PEMEX menos los pagos que hace al exterior. En 1979, su endeudamiento neto externo ascendió a 44.3 mil millones de pesos, en tanto los pagos de intereses fueron de 13.7 mil millones de pesos (5). La diferencia entre estos dos conceptos arroja una disponibilidad adicional de divisas de aproximadamente 1.3 mil millones de dólares que, sumados al superávit comercial de PEMEX en ese año, representaron en 1979 alrededor del 60% de los requerimientos de financiamiento del déficit en cuenta corriente. Este calculo ayuda a precisar cuál es realmente la disponibilidad adicional de divisas derivadas del petróleo y su papel en el financiamiento para el desarrollo.
5. EN TORNO A LA POLÍTICA ECONÓMICA
Se ha señalado arriba que en lo referente al presupuesto de egresos, cabe esperar en el futuro una liberación de recursos hasta ahora destinados a apoyar el desarrollo del proyecto petrolero. Sin embargo, esto podría no ser así dadas las permanentes presiones para ampliar la plataforma de producción petrolera. En la exposición de motivos del presupuesto de 1980, presentada en diciembre de 1979, señaló que se disminuiría el ritmo de crecimiento del gasto dedicado al sector petrolero, a fin “de contar con una disponibilidad mayor de recursos para la atención de otros sectores también prioritarios dentro de la estrategia general del gobierno”. Unos meses más tarde, en marzo de 1980, se anunció un aumento en la plataforma petrolera (de 2 millones 500 mil a 2 millones 750 mil) para asegurar el abasto ante cualquier eventualidad. Directa o indirectamente, la decisión justificó la canalización de mayores recursos al sector petrolero a efecto de ampliar la plataforma. Este mecanismo podría muy bien convertirse en algo permanente, sobre todo si se toma en cuenta la situación internacional y el desmedido poder que como grupo de presión ha adquirido en los últimos tiempos la “familia” petrolera.
Parece indispensable y urgente reforzar el esquema de planificación del Estado para condicionar efectivamente el futuro del sector petrolero a los requerimientos globales del desarrollo nacional, y en una perspectiva de largo alcance que trascienda las presiones de corto plazo que se organizan alrededor del presupuesto anual de egresos.
Por lo que se refiere a los ingresos públicos, la posibilidad de evitar una mayor petrolización depende de la puesta en marcha de una reforma fiscal que fortalezca la autonomía financiera del Estado, eleve el ahorro interno bajo control de sector público y le dé, a través de ello, su adecuada dimensión a las aportaciones fiscales del petróleo. Lo anterior no debe significar, empero, que se deje de lado la necesidad de fortalecer financieramente al propio PEMEX, a través de una política de precios internos dinámica.
En el campo de la producción, las tareas para evitar una mayor petrolización constituyen un verdadero desafío, debido a grado de desarticulación que siguen padeciendo muchos de los procesos industriales. Cortar el avance a los rasgos petrolizantes significa una mayor integración y una mayor diversificación industrial. El auge petrolero ha revitalizado el desarrollo industrial, pero sin cambiarlo en sus rasgos dominantes que siguen siendo, después de la crisis y acentuado por la recuperación, el consumo superfluo y la desintegración productiva.
¿Qué hacer para evitar que este proceso se perpetúe? En principio, es necesario impedir “fugas” al exterior de lo efectos multiplicadores del petróleo, para lo cual se requiere evitar desfases en los proyectos a través de una programación industrial más detallada. Esto apunta indefectiblemente una mayor participación del Estado, no sólo en los procesa de diseño y control del desarrollo industrial, sino en la producción misma. Abatir el rezago en el desarrollo industrial el único camino sólido para combatir la petrolización de la economía, lo que implica establecer metas para todos los sectores productivos a efecto de dar fluidez a los encadenamientos internos. De lo contrario el proceso de planificación industrial será bloqueado una y otra vez por las contradicciones sectoriales.
En lo que se refiere al sector externo, para evitar la monoexportación, es necesario que dentro del esquema de planificación industrial se detallen metas específicas de exportación. El esquema de exportación es influido por las recesiones de los países de capitalismo avanzado y requiere una estrategia para lograr menor dependencia de cierto bloque de países, buscando mercados más estables y menos sujetos a fluctuaciones, como los de los países socialistas. Para las importaciones, a efecto de evitar un dispendio de las divisas que otorga el petróleo, será necesario que éstas se ajusten a los requerimientos detallados en el esquema de planificación global. Sin esta racionalización el mecanismo puede volverse el talón de Aquiles del desarrollo.
Recuérdense las presiones recientes para que México ingresara al GATT, como una forma de volver a enviar al exterior, mediante el libre comercio, los recursos obtenidos en el exterior con las ventas petroleras. El rechazo al GATT, sin embargo, no impidió que continuara una política exagerada de liberación comercial que sobrestimuló las importaciones de todo tipo, las necesarias y las superfluas, y montó una presión adicional sobre la exportación de crudo. En suma, las medidas puntuales, o coyunturales, para ser eficaces, sobre todo en un caso como el que se ha tratado aquí, tienen que darse en el mercado más general de una planificación de largo plazo.
Bibliografia.
http://www.nexos.com.mx
Clemente Ruiz Durán. Economista. Colaborador de unomásuno. Profesor de la Facultad de Economía de la UNAM.
La petrolización de México
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